在多年来农村产权制度和土地制度改革基础上，成都力图使福利与户籍本身脱钩，以实现户籍背后福利的均等化，最终促进劳动力等生产要素自由流动；但需要看到的是，在城乡分割二元体制长期存在的现实下，城乡公共资源的不均衡短期内尚难消除；此外，成都户改并未涉及户籍改革最大的难点——外来人口的福利均等化

作为中国仅有的两个“统筹城乡综合配套改革试验区”之一，成都在户籍改革上又前行一步。

此前，成都市已正式出台《关于全域成都统一城乡户籍实现居民自由迁徙的意见》（下称《意见》）。

截至12月13日，《意见》所涉城乡房产管理局、人保局、公安局等八个部门的实施细则均已草拟完毕，上报成都市委。预计12月中旬经市委常委会审议通过后，将对外公布。

《意见》提出，到2012年，实现成都全域内城乡统一户籍。如果这一目标得以实现，意味着成都城乡居民可以实现自由迁徙，“农民”和“市民”界限不再，长期附着在户籍上的城乡权利不平等的现状也将被打破。

更引人注目的是，成都市委统筹委副主任秦代红在发布会上表示，农民可以带产权进城，就业、参加社保不以丧失土地为前提。

从政策本身来看，成都试图将现行户籍制度回归到登记制度，将居民应享有的公共服务和社会福利与户籍脱钩，实现城乡居民的福利均等化。

自2003年以来，成都启动了城乡统筹的一系列试验，通过农村产权制度改革、土地制度改革等探索，以使农民享有更多城市化带来的红利，从而缩小城乡差距。

但需面对的现实是，长达数十年的城乡分割二元体制下，已造成的城乡鸿沟短期内难以填平，而成都是否能够承担足够的改革成本，亦为此次户籍改革能否成功的关键。

此外，成都户改仅覆盖本市户籍人口，尚未涉及中国城镇化中的最大难题——外来人口的福利均等化。

城乡户籍统一

　　成都早在七年前已展开了一系列户籍改革措施。2003年起，成都取消农民进城的指标限制，代以条件准入制；2006年，准入条件放宽至“租房入户”，即本市农民租住统一规划修建的房屋可转城市户籍。

2004年，成都市即取消“农业户口”和“非农业户口”的划分。尝试城乡户籍的一元化管理，即居民不分城乡，户籍登记一律为“居民户口”。

但事实上，依附于户籍上的社会福利与公共服务城乡二元差异并未消除。

中国现行户籍制度的特点，是通过户籍决定社会福利和公共服务的分配关系。城镇人口通过户籍，获得非农就业的机会以及一系列的城市福利和公共服务；而农村人口通过户籍，获得集体分配的农业用地和宅基地。

成都市委统筹委副主任秦代红分析，目前，户籍问题造成的城乡权利和福利差异主要表现在：进城农民工难以享受就业援助扶持政策；社会保险政策虽已惠及农村但标准较低；农村住房困难对象尚未纳入住房保障体系；城乡居民“三无”人员供养标准和最低生活保障水平差距较大；城乡公共教育资源配置还存在不均衡等。

因此，七年来成都入城政策虽一再放宽，实际在城市落户农村人口并不多。

2003年至2010年，户籍迁入成都城镇的农村人口仅有34.6万余人，不足成都市农业人口的十分之一。其中，因土地被征用由农民转为城镇居民的34.07万余人；通过购房入户、投靠入户、大专以上学历入户、投资入户等方式向城镇迁移的仅为5100余人；而农民租房入户者仅200多人。

此次成都市公布的《意见》全文共12条，其中有八条都围绕基本公共服务的城乡统一，涉及失业保险、养老保险、医疗保险、保障性住房、“三无”人员供养、低保标准、独生子女补贴、义务教育、中职学生资助、退役士兵安置补偿等，基本涵盖了公共服务和社会福利的主要方面。

产权和土地改革先行

　　此次成都户改明确提出，让农民“带着产权”进城。也就是说，农民不进城同样可享受政府提供的基本公共服务、社会保障和福利，同时无论农民将户籍落在何处，其本身的土地及收益、从集体经济组织中分红的权利都继续保留。

长期以来的城乡分割，城乡之间劳动力及土地等各种要素无法流动，使得城乡的发展差距日益扩大，公共服务和社会福利的差距也在加大。成都从2008年启动的农村产权制度改革，正试图逐步剥离户籍与社会福利的依附关系。

2003年，在借鉴上海、江苏等东部省市经验的基础上，成都市提出了以“三个集中”推进城乡一体化的建设思路，即按照依法、自愿、有偿的原则，推进工业向园区集中，农地向适度规模经营集中，农民向城镇和新农村居住区集中。

成都在推进“三个集中”的过程中发现，工业、农业与农民居住位置的改变，将牵动已有利益补偿及未来的利益分配。为此，自2008年起，在保障耕地资源的前提下，成都逐步确立农村土地和房屋合法转让权，即展开土地确权、设立耕地保护基金，设立农村产权交易所为主要内容的产权制度改革。

改革的思路是：确权使农民的土地等权益得以固定。产权流转使土地不再只是一种无法变现的福利，而转化为农民可以带走的财产。农民在村集体经济组织之间落户时，不再涉及土地的重新分配，这也将为未来农民在城乡之间自由迁徙奠定基础。而农村产权交易平台的建立，进一步使土地等生产要素得以在城乡之间流转，使城镇居民进入农村也成为可能。

截至2009年底，成都市户籍人口为1139.63万人，其中农业人口510余万人，此次户籍改革覆盖人口巨大。但秦代红表示，成都户改的成本并不会是一笔天文数字，“改革已进行了七年，成都的城乡差距并不算大。”

对此，成都市副市长孙平表示，户改涉及的各项公共服务投入中，农村保障性住房和城乡统一低保两项因涉及标准重新制订，目前尚未有准确计算，预计保障性住房会占大头。此外，三年内，成都市财政将为户改投入8亿元，其中，计划生育奖金一项，三年共计投入7000万元，义务教育投入为3亿元。

成都大学城乡协调发展研究中心副主任吴建瓴认为，建设用地增减挂钩的推进给成都发展带来了大笔资金，“政府应不缺钱”。

2006年，成都启动“建设用地增减挂钩”，挂钩指标的置换价格从最初的每亩7万元，逐步上升至每亩15万元，最高的甚至达每亩30万元。

包括建设用地增减挂钩在内，成都从2003年开始的土地制度改革，实现了更高的土地级差收益，因而使“以城补乡”的资金量得以扩大。据成都市公布的数据，2009年，成都市县两级财政对“三农”投入192亿元，较2002年增长26倍，近六年来累计投入595亿元。

其中，2004年开始，成都市投入14.5亿元，新建410所标准化农村小学，投入7.6亿元，完成乡镇公立卫生院、社区卫生服务中心、村卫生站建设。2007年开始，投入11.3亿元，进行基层公共文化设施建设。

此外，2009年，成都通过发放“耕保基金”，建立起农民养老保险制度，仅这一项，政府每年将投入28亿元。此外，已实现一体化的城乡居民基本医疗保险，亦获得政府大额投入。

此次户籍改革出台，则需要政府投入的项目将继续增加，其中包括，城乡统一的失业救助、独生子女奖励、最低生活保障等。

缩小社保差距

　　相较于其他地方，成都较早进行了制度安排，以缩小城乡在社会保险层面的差距。

2004年3月，成都市政府出台相关政策，对2004年以后新征地农民，按照每人5万元标准提供社保补贴；对2004年以前的已征地农民也纳入城镇养老医疗保险范围内，一次性追溯解决33万名农转非居民的养老医疗保险，财政人均补贴1.5万元。从2005年开始，成都市农转非居民的养老待遇已基本与城镇参保人员持平，并实现同步调整，每次调整幅度为10％。

从2008年开始，未征地农民也被纳入养老保险体系，并将养老保险与耕地保护挂钩，发放“耕保基金”，强制性地为农民购买养老保险。

接着，成都将新型农村社会养老保险、城镇老年居民养老保障制度及失地农民养老保险制度整合，建立统一的城乡居民养老保险制度。

整合后的“城乡居民养老保险”，政府补贴向农村倾斜。在60岁及60岁以上老人一次性缴纳金额上，城乡一致，分为五档；在16岁至59岁居民一年缴纳金额上，城市居民分为两档，农民除了与市民相同的两档外，另外设立了三档金额较低的标准。对于农村，政府补贴占到养老金缴纳总额的六分之一。

而在医疗保险领域，成都市从2008年开始，将农村新型合作医疗、城镇居民基本医疗保险、市属高校大学生基本医疗保险等进行整合，建立统一的城乡居民医疗保险制度。其中，住院医疗费报销起付线和封顶线、城乡居民基本医疗保险统筹基金年度最高支付限额，筹资标准也得到统一。按照2010年的标准，个人缴费为40元，政府补贴180元。同时，明确城镇职工基本医疗保险、农民工综合保险，以及城乡居民医疗保险之间的转移和接续办法。截至2009年底，全市基本医疗保险参保人数为1106.83万人，占全市户籍人口的97％。

另外值得一提的是，对于失业人员的登记和失业救助，过去通常只针对城镇居民，农村少有“失业”一说。但随着农村土地确权的结束，新增人口原则上无法再获得土地，一部分新增农业人口、失地农民可能成为新的失业群体。

因此，《意见》明确，将建立城乡统一的就业失业登记管理制度，统一失业保险待遇标准。在法定劳动年龄内，有劳动能力，有就业要求，在农村没有土地承包经营权、林地使用权，处于无业状态的成都居民，均可以进行失业登记，同等享受社会保险补贴、岗位补贴等就业援助扶持政策。

住房保障挑战

　　如果农村产权市场逐步得到确立，以及土地确权基本完成，随之而来的是农民市场主体的确立和强化，政府获取土地增值收益的渠道必将受压缩。在这种情况下，成都是否有足够的财力继续推进城乡一体化，是一个悬念。

另一项重要的社会保障——保障性住房就面临挑战。

此次出台的《意见》明确：“对于城乡居民符合住房保障条件的家庭，要统一纳入城乡住房保障体系，以廉租房、公共租赁房、经济适用房以及租房、建房补贴等方式解决其住房困难。”成都市委统筹委社会处处长刘礼解释，保障性住房以区级财政负担为主，因此《意见》规定，各区根据自身实际制定方案，分区域加以统一。

此前，成都市通过宅基地确权和集中居住，一次性解决了参与农户的住房问题。但成都大学城乡协调发展研究中心副主任吴建瓴分析，新兴的住房困难户可能会在几年之后随着新增人口而产生，和城市相同的住房保障问题将会逐步凸显。

目前，成都住房保障体系以廉租住房、公共租赁房、经济适用房为主，并已部分向农民开放。

2008年，成都市房管局出台文件，规定在城镇具有稳定职业，连续缴纳社保两年以上的本市进城务工者，可以申购经济适用房。但据成都市房管局政策法规处人士介绍，政策实施两年来，申请的农民工仅20余人，其中申购成功的仅有一人。对此，这位人士称，政策对农民并未另设门槛，大部分进城农民以打工赚钱为第一要务，在城内购房安家的意愿并不强烈，导致申请人数很少。

另外，成都公租房的申请范围也已扩大至农民工，但这部分人群公租房的建设并不由政府承担，而是“鼓励园区、单位自行投资建设”。与之相对，成都城镇居民的公租房则完全由政府投资建设，“按需建设，应保尽保”。

2010年7月，成都房管局发布了2010年－2012年保障房建设规划。根据规划，成都2011年至2012年，计划新开工保障房11740套。

在规划发布两个月后，房管局方得知户籍改革消息。至于此次户籍改革之后，公租房建设主体、建设计划会否重新调整，上述房管局人士表示尚未确定，按照《意见》要求，该局应在一个月内给出具体实施细则。

一个必须面对的现实是，中国的住房保障体系历来仅限于城镇，且本身并不完善，农村住房保障理论、主体、属性都模糊不清。对此，专家给出的解决方案为新建公租房。根据专家组向成都市提出的建议，对成都户籍的进城务工农民，现有城市住房保障体系中的公租房可以将其纳入。至于农村新增住房困难户，专家建议，可在集体建设用地上，由集体经济组织筹资修建公租房，实行实物配租。

有数据显示，自2005年起，成都本市农民工人数逐年上升，年均增速10％左右，到2009年，这一数字已达到156万人，约可换算为64万户。如按每户居住50平方米公租房，以及经济适用房采购价每平方米3200元为基准价格，若将这些农民工全部保障起来，所需公租房建设资金将达1024亿元。即使是在十年内逐步解决，考虑到年均10％的人数增长，每年的投资总额也达204.8亿元，这对于成都是一笔沉重的财政负担。2009年，成都市筹集政策性保障住房资金为6.8亿余元。

对此，专家建议政府制定相关政策，鼓励企业及其他社会机构参与公租房建设，从多元化渠道筹措资金，投入保障房建设。

据接近成都市委统筹委的人士介绍，城乡房产管理局制定的细则，再次强调了进城农民工亦可申请公租房，申请标准比此前并无太大变化。对农民新增住房困难户，细则做了模糊表述：“各地注意在集体土地上安排公租房”，至于具体建设标准、申请细则，未予明确。“真正的城乡住房保障一体化，现在肯定还做不到。”这位人士表示。

自由迁徙能实现吗？

　　成都市委统筹委副主任秦代红表示，此次户籍改革的亮点在于“双向流动”，不仅促进农村居民流向城市，也允许城市居民迁往农村，并最终实现城乡生产要素的自由流动。

成都此次户籍改革，是否真能带来成都市内居民自由迁徙？

虽然成都近几年来，已基本实现社会保险全覆盖，但因为农村支付能力有限，保障额度依旧不高。比如，新津县袁山社区共有168位60岁以上老人，除两人外，皆选择最低档次养老保险。土地承担社会保障的功能依然存在，也在个人选择上造成“户籍地落在农村比落在城市更有吸引力”的局面。

成都户改政策虽也允许城市居民迁往农村，但他们无法成为集体经济组织成员，一位村支书直言：“（城市居民）按照政策可以进来，但集体分红等涉及经济利益的部分，不可能分出去。”

此外，《意见》对义务教育问题做出的表述为：“实现义务教育公平化，义务教育阶段学生应在户籍所在地就近入学、公平就学，加快推进统一区（市）县内城乡公共教育资源的均衡配置。”

虽然根据成都现有政策，成都籍农民工子女和非成都籍农民工子女在规定时间办理手续后，皆可在成都市享受免费义务教育。但由于“赞助费”等门槛限制，为数众多的农民工子女无法进入公办学校，只能就读于民办农民工子弟学校。成都市教育局相关人士承认，现有公立小学数量无法完全容纳农民工子女。针对此次成都市打破城乡户籍局限之后，有关义务教育政策的细则尚未出台。对于如何“实现义务教育公平化”“城乡公共教育资源的均衡配置”，有成都市政府人士坦言，这是改革一个难点，只能逐步推进。

此外，成都户改对非成都户籍的外来人口，未做制度安排。《意见》提及：“凡按照相关政策迁入落户的市外人员享受与本地居民同等的待遇。”而打破地域限制，被公认为户籍制度改革最难、也最关键的内容。

近年来，在接受外来人口落户上，各地均有小幅探索，例如广东的“外来人口积分落户政策”，但被认为影响有限。受财政收支结构所限，成都市同样无法接受以本地财政贴补外来人口，打破其入户限制。

对此，秦代红表示，“这不是成都一个城市能做的事情，需要更高层的协调。”

四川省社科院经济研究所所长郭正模认为，成都这次“不涉及土地”的户籍改革，相对于此前 “土地换户口”的方式，是一种进步。但“城乡居民自由迁徙”，以及生产要素的自由流动，需要更深层次的改革，不是一个户籍改革就能解决的。

目前，成都户籍改革的各项细则尚未出台，其具体效果尚待观察。而据接近成都市政府的人士透露，成都正在酝酿有关“生产要素在城乡之间自由流动”的相关办法。成都的“自由迁徙”计划，能否使劳动力这一重要生产元素真正获得解放，某种程度上决定了这座位于中国西南的超大型城市是否能在城乡一体化的道路上走得更远。